2019年8月底，由中国节能协会、煤控研究项目主办，自然资源保护协会、世界自然基金会、能源基金会共同支持的第四届中国散煤综合治理大会在京召开。会上发布了《中国散煤综合治理调研报告2019》（简称报告）。报告指出，现有补贴政策取得了显着成效——促进了北方冬季清洁供暖、散煤治理工作的推进，但也存在不足之处。随着补贴政策的推进，中央和地方财政压力较大，巨额补贴不可持续；此外，用户的经济承受能力存在差异，部分用户仍无法承担清洁取暖支出。因此，现阶段如何优化补贴政策、制定补贴的退出时间，探讨试点期后的成本分摊机制是一项迫切的任务。为了给决策者提供决策帮助，同时也为了相关读者了解相关情况，本刊对报告内容进行摘编。
目前情况：北方清洁取暖工作严重依赖补贴
报告说，过去两年，重点区域清洁取暖突破1200万户，成效背后离不开强有力的财政支持。2019年，北方清洁取暖试点城市扩大到43个，中央财政奖补资金达152亿元，过去叁年累计投入351.2亿元。
为落实北方清洁取暖工作，在过去两年里，地方财政投入远超中央财政支出。2017-2018年，中央财政奖补资金合计达199.2亿元，地方补贴资金合计为555.09亿元，是中央财政资金的2.8倍。其中，2017年，北方清洁取暖试点城市合计12个，中央财政奖补资金投入60亿元，12个城市地方政府共投入226.29亿元（含省级补助资金），是中央财政资金的3.8倍；2018年，试点城市扩大到35个，中央财政奖补资金投入139.2亿元，35个试点城市共投入328.8亿元（含省级补助资金），是中央财政资金的2.36倍。
第二批23个试点城市的地方政府投资需求平均为26.32亿元，最高58.35亿元（长治），最低3.6亿元（淄博）。叁年试点期内，每年地方政府投资需求占2017年度一般公共预算支出比例平均为2.61%，长治最高，为7.25%，清洁取暖投资压力相对较大，淄博最低，为0.27%，投资压力相对较小。整体来看，虽然中央给予了奖补资金，但地方政府投入的更多，建设投入压力普遍较大。
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根据县城和农村清洁取暖改造户数和目前“煤改电”“煤改气”运行补贴上限，对试点城市运行补贴资金占公共预算支出的比值做初步测算，2017年首批12个试点城市运行补贴支出占当年一般公共预算支出的比例为0.03%词1.46%，平均为0.52%，如果完成3年示范期所有农村改造任务，且仍沿用目前补贴水平（鹤壁市考虑无补贴），补贴支出占城市一般公共预算支出的比例为0.11%词4.72%，平均为1.51%。
以保定市为例，2017年完成“双替代”72.8万户，按照保定市运行补贴政策，运行补贴资金超过9亿元/年，加上后续将完成城乡结合部、所辖县及农村地区改造239.72万户的目标，未来每年运行补贴资金近30亿元，占政府一般公共预算支出的4.72%。
现行补贴政策的不足之处
报告指出现行补贴政策有叁方面不足。
一是中央补贴标准未充分体现城市差异性。根据中央财政支持北方清洁取暖试点城市的现行奖补标准，直辖市每年奖补10亿元，省会城市每年7亿元，地级城市每年5亿元，汾渭平原城市原则上每年3亿元。受气候条件、人口规模、基础设施现状、发展水平等方面的影响，试点城市的改造任务量存在较大差异。在首批12个试点城市中，河北省的保定和廊坊同属地级市，享受同等级的中央财政奖补资金；叁年改造任务量分别为246.6万户、84.95万户，前者是后者的2.9倍。在第二批23个试点城市中，改造任务量最大的地级市为邯郸，叁年计划改造132.71万户，改造任务量最低的是阳泉，叁年清洁取暖改造任务量为16.16万户，前者是后者的8.2倍。
由于试点城市清洁取暖改造的任务量存在差异，各试点城市享有的中央财政补贴力度势必存在差异。第二批23个试点城市中，叁年试点期间内平均每户可获得的中央财政补贴为2393元，其中，阳泉清洁取暖改造居民每户平均可获得的中央奖补资金是最高的，高达9282元/户；西安是平均每户可获得中央补贴最低的城市，由于人口多、任务量大，试点期内每户可获得的中央财政补贴为425元。第二批23个试点城市在试点期内平均每户清洁取暖改造用户可享有的中央财政补贴额度，在现行补贴政策中，地方财政支出远超中央财政补贴，而试点地区的发展水平、经济条件的差异，决定了地方政府财政补贴能力的差异。这些差异在现有的补贴政策中并未充分体现。
二是补贴政策的导向性和精准性设计不足。首先，现有补贴政策的技术导向性不足。从技术路径的选择来看，国内补贴政策的设计主要是为了解决现阶段散煤替代，对技术转型特别是中远期技术考虑不足。此外，补贴政策未充分考虑不同技术使用成本的差异。多数试点城市不同“煤改电”技术享受相同的补贴标准，甚至“煤改气”、“煤改电”的补贴最高额度一致。对于供暖公司来说，无论采用燃煤集中供热还是采用生物质、地热等可再生能源供热，均能享受相同的国家增值税、房产税、城镇土地使用税等税收优惠政策。从现行的补贴政策上，无法体现中长期的和因地制宜的技术导向性。
其次，补贴政策存在“搭便车”现象，尤其是电价和气价的补贴。比如，很多地方获得优惠的不仅仅是取暖季的采暖用电，取暖季的非采暖用电，甚至非采暖期间的生活用电也同样享受了优惠。
最后，现行补贴并未对不同经济水平用户采用差异化补贴标准。家庭经济困难的居民即使享受到政府补贴支出，仍难以承受清洁取暖支出，导致这部分居民只能通过“节约用能”来降低取暖支出，但由于不用或用的少，最终享受不到或享受少量政府补贴福利，政府补贴更多的支付给了经济水平相对好的居民。与此同时，个别试点也存在对清洁取暖的补贴力度过大，财政补贴之后，清洁取暖改造用户甚至不需承担任何额外支出。
叁是可再生能源供热经济激励政策有待强化。国内可再生能源供热经济激励政策不够明确，补贴力度不足。在北方清洁取暖的35个试点城市（前两批试点）中，所有城市均对“煤改电”和“煤改气”制定了明确的补贴政策，补贴覆盖一次投入（设备补贴）和使用补贴，其中“煤改电”和“煤改气”设备补贴普遍超过50%。而35个试点城市中，石家庄、衡水、太原、郑州、鹤壁、菏泽、洛阳、焦作、濮阳、西安、咸阳等11个城市制定了针对性的激励政策，促进生物质、太阳能、地热等可再生能源在供暖领域的应用，天津、邯郸和沧州等3个城市明确了可再生能源供热补贴主要参考“煤改气”或“煤改电”补助政策，其余试点城市并未提出明确的补贴政策和标准。
补贴优化方案探析
报告对优化补贴方案做了如下叁方面探析。
第一，政府补贴应建立按经济水平分档的固定产出补贴标准。在清洁取暖工作初期或建设阶段，中央政府的直接补贴是必要的，不仅对地方清洁取暖工作提供一定的财政支持，而且有利于带动地方财政资金和社会资本的投入。在清洁取暖建设工程实施完毕后，中央政府可考虑补贴的退出，因为供暖主要地方政府事权，居民的使用补贴或运行补贴，应由地方政府承担。为了促进中央补贴的公平性，减轻人口多、任务重、经济落后城市的补贴压力，中央政府可考虑优化对试点城市的补贴机制和标准。包括两方面内容。一是改进补贴标准。从按行政级别的补助标准转变为单位改造面积或改造户数的固定产出补贴标准，并充分考虑各城市经济社会发展不平衡和财力差异较大的现实情况，补贴应向经济困难地区倾斜，本报告建议建立按经济水平分档的固定产出补贴标准。二是建立绩效补贴机制。根据现有清洁取暖试点城市绩效评价管理办法，目前中央对试点城市的清洁取暖补贴资金只有惩罚机制，缺少奖励机制。为了激励地方政府建立清洁取暖长效机制，建议建立绩效补贴机制，对于年度绩效评价结果为“优秀”的城市给予额外的奖励资金。
此外，取暖是人民群众基本生活的刚性需求，政府应将供暖作为基本公共服务。目前，城市居民可以以相对低的成本享受到集中供暖服务。比如北京市，市热力大网供热范围内的供热收费标准为24元/建筑平方米·采暖季，若是一个家庭采暖面积为80平方米，则每个冬季供暖支出1920元，比农村清洁取暖支出要低很多；根据北京市2006年发布《北京市居民住宅清洁能源分户自采暖补贴暂行办法》(京政管字摆2006闭22号)，市政府对天然气分户采暖居民用户予以用气补贴，补贴标准为0.38元/每立方米，采暖用气量以820立方米为补贴上限。按照公平原则，农村居民应该和城市居民享有同等的使用清洁能源的权利和相同的清洁供暖服务，并为此享有政府补贴。
第二，公司补贴方式应优先考虑贷款支持以及价格和税收优惠。北方清洁取暖应逐步形成“公司为主，政府推动，居民可承受”的局面。强化公司在清洁取暖领域的主体地位，鼓励民营公司进入清洁供暖领域，鼓励社会资本设立产业投资基金，投资清洁取暖项目和技术研发。
现阶段，国家对供热公司长期给予税收优惠政策。例如，从2003年起，国家对叁北地区供热公司因居民供热而取得的采暖费收入在供暖期间免征增值税，为居民供热所使用的厂房及土地全年免征房产税、城镇土地使用税；根据《资源综合利用产物和劳务增值税优惠目录》（财税摆2015闭78号），利用垃圾、工业余热、农林剩余物、畜禽粪便等资源生产热力的，可享受50-100%不等的增值税退税优惠。
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从市场的角度看，对公司的支持可通过扩大市场规模、肥瘦搭配、缩短审批环节等方式扩大公司未来收益，避免直接补贴。综合考虑供暖服务及相关公司建设投入压力和投资预期收益，以及地方财政情况等因素，选择具体的补贴方式。对于公司建设投入高、未来收益低，投资难以回收的，可给予补贴。若是建设阶段投入压力大，则补建设；若是建设阶段压力不大、但收益低，则补运营。对于公司建设投入低、未来收益相对高，投资可以回收的，可以不予补贴。若是建设阶段投入压力大，同时地方财政支出压力不大情况下，可给予适当建设补助。
从补贴形式来看，公司的建设补贴应优先通过贷款担保、低息贷款、手续费减免、税收优惠等方式给予，运营补贴应以财政贴息、价格优惠、税收优惠等方式为主。其中，对于技术经济相对较好、商业模式较为成熟的供热项目，改变直接补建设的补贴方式，采用贷款担保支持、财政贴息、税收优惠、扩大市场规模等方式给予支持；对于农村尚处于商业模式建立初期的项目，可将财政资金通过银行给予部分建设补贴，更多部分则给予贷款支持。
从公司的现实压力来看，国营公司在获取低息贷款、审批协助、市场准入等方面更具优势。民营公司由于缺乏融资抵押物、市场化融资担保成本高，融资难、融资贵，使其清洁取暖项目建设成本往往高于国营公司。现阶段，公司前期投入较多，经济压力较大。政府应设立研发补贴，鼓励公司技术创新，促进广大农村地区清洁取暖技术服务体系建设。大力发展清洁能源产业投资基金，尽快设立绿色发展基金，并下设清洁能源子基金，用于地方清洁取暖项目的低息贷款、融资担保、股权投资等，重点支持民营公司。
第叁，居民补贴应建立差异化的补贴标准，并提出运行补贴退出机制。居民补贴的优化应充分考虑居民建筑节能水平和改造成本、清洁取暖改造成本（包括一次投入和运行成本）、居民的普遍收入水平和对清洁取暖支出的承受能力、地方财政情况、清洁取暖改造的总体规模和推进速度等多方面因素。对居民补贴的机制设计或优化中，坚持以下原则：一是若居民对清洁取暖改造和使用成本可承受，则无需给予补贴；二是若居民对清洁取暖改造和使用勉强能够承受，当政府财政资金充足时，可以给予适当补贴；叁是若清洁取暖改造成本和使用成本均较高，居民难以承受，则补建设和使用；四是若清洁取暖改造成本高，居民难以承受，但使用成本相对低，居民可承受，则只补建设；五是若清洁取暖改造成本低，居民可以承受，但使用成本相对高，居民难以承受，则只补使用。
建立收入水平差异化的补贴标准。当清洁取暖成本一定时，居民经济水平直接决定了其对清洁取暖的承受能力。特别是低收入群体和其他家庭困难户。低收入人群家庭生活压力大，对生活成本增加的敏感度较大。目前，部分试点城市对城镇低收入群体和农村建档立卡的贫困户，减免居民采暖付费。本报告建议借鉴美国低收入家庭能源援助计划，将居民按照经济收入水平区分化档，制定差异化的补贴标准，同时对农村分散供养特困人员、低保户、贫困残疾人家庭和建档立卡贫困户等四类重点对象，直接给予最高补贴标准。
建立技术差异化的补贴标准。在中长期能源发展规划基础上，各城市结合能源基础设施条件、资源特点以及经济发展水平研究建立清洁取暖能源转型规划，制定明确的转型方向以及鼓励的清洁能源技术类型。针对转型方向制定针对性的补贴政策，同时，结合不同清洁取暖技术的经济性和商业成熟度制定差异化的补贴标准，提高目标技术的应用比例，促进向转型方向发展。
清洁取暖补贴范例
鹤壁市：科学确立“建筑节能改造先行，清洁取暖补初装不补运行”的财政补贴机制
河南省鹤壁市政府结合当地实际情况，选择空气源风机和生物质供暖作为清洁取暖改造的技术路径，确定了只补初装不补运行的补贴政策。在热源侧方面，低温空气源热风机设备补贴标准为3000-6000元/户，居民承担1100或2500元/户；生物质清洁取暖炉具设备补贴标准为4700元/户以上，居民承担1000元/户。在用户侧方面，建筑节能改造按照建筑面积补贴，村民缴费10元/平方米，中央资金补贴70元/平方米，市级财政补贴10元/平方米，建设资金不足部分由县区财政承担，剩余由财政资金补贴，围护结构改造农民实际承担费用基本不超过1500元/户。农村既有公共建筑能效提升工程，按照建筑面积财政补贴95元/平方米，剩余部分由被改造单位承担。
从鹤壁清洁取暖用户的实际支出成本来看，农村“热源侧”及“用户侧”同步改造户均成本控制在1.45万元左右（热源侧平均8500元左右、用户侧平均6000元左右），其中，居民用户初始投资支付不超过4000元。在运行费用方面，按照居民用户采暖季平均取暖时长为100天、每天设备使用时间为8-10小时、单台低温空气源热风机平均耗电0.56—1度/小时初步估算，冬季农村居民户均取暖成本800—1200元左右。无论是初始投资，还是后期运行使用，均在可承受的范围内。
北方清洁取暖试点启动以来，鹤壁市已经获得中央财政清洁取暖补贴资金8亿元，市财政以及区财政共计投入6亿元左右，2017和2018年清洁取暖的财政补贴分别占鹤壁市一般公共预算支出的0.89%和3.81%，整体来看，补贴压力相对较小。
山东阳信县：探索财政可承受的长期财政补贴机制
阳信县隶属于山东省滨州市，是鸭梨之乡、全国畜牧百强县，县内家具产业公司较多，生物质资源较为丰富，全县10万亩梨园年可修剪枝条5万吨，55万亩耕地年产秸秆80万吨，木器加工公司年供应锯末10万吨，肉牛年存栏27万头，可产生鲜牛粪150余万吨。立足于丰富的生物质资源，阳信县编制了《生物质清洁取暖总体规划》，规划并实施了生物质燃料+专用炉具户式取暖、生物质燃料+生物质锅炉分布式取暖、生物质热电联产集中供暖等叁种供暖模式。2017-2018年，阳信县共计实施生物质改造2.5万户，其中生物质燃料+专用炉具户式取暖方式占75%，约1.875万户。
阳新县综合考虑当地资源，对成本和补贴做了初步测算，相比“煤改气”、“煤改电”，生物质清洁取暖改造成本低，平均每户改造成本为5500元，采暖季每吨生物质燃料1200元，按照取暖季户均用量2吨计算，单位采暖季每户运行成本2400元。如果运行费用财政补贴20%，居民实际运行支出就可以控制在2000元以内。目前改造规模2.5万户，未来持续推进清洁取暖改造7万户，每年运行费用财政补贴支出预计不超过5000万元，不超过一般公共预算支出的2%。
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